PROBLEMATIKA LOGISTIK OBAT DAN PERBEKALAN KESEHATAN

Ministeiru saude (photo MOH)

” SUATU PANDANGAN ANTISIPATIF ATAS POTENSI TERJADI PENYELEWENGAN PENGADAAN OBAT DAN  PERBEKALAN  KESEHATAN”

By: Inacio da Costa, S. Farm. Apt

PENDAHULUAN

Obat  dan perbekalan kesehatan merupakan salah satu komponen penting dalam pelayanan kefarmasian yang merupakan komponen esensial dari suatu pelayanan kesehatan dan sudah merupakan kebutuhan pokok masyarakat yang tidak tergantikan. Karena akses terhadap kebutuhan  obat dan perbekalan kesehatan merupakan hak azasi manusia, maka adalah merupakan kewajiban negara/pemerintah untuk memberikan pelayanan obat maupun perbekalan kesehatan yang memadai  kepada masyarakat/warga negaranya. Terutama persediaan obat dan perbekalan kesehatan yang murah , terjangkau atau mudah diperoleh pada saat dibutuhkan oleh masyarakat. Pengadaan obat dan perbekalan kesehatan adalah upaya pemenuhan kebutuhan obat dan perbekalan kesehatan sesuai dengan jenis, jumlah dan mutu yang telah direncanakan sesuai kebutuhan pembangunan kesehatan.

Pengadaan merupakan proses untuk  penyediaan obat yang dibutuhkan di unit pelayanan kesehatan (Maimun, 2008). Dan salah satu aspek yang perlu diperhatikan adalah manajemen logistik obat dan perbekalan kesehatan.

Pengadaan & Pengelolaan merupakan suatu proses yang dimaksudkan untuk mencapai suatu tujuan tertentu yang dilakukan secara efektif dan efisien. Proses pengadaan&pengelolaan dapat terjadi dengan baik bila dilaksanakan dengan dukungan kemampuan menggunakan sumber daya yang tersedia dalam suatu sistem.

Tujuan utama pengadaan & pengelolaan obat & perbekalan kesehatan adalah tersedianya obat & perbekalan kesehatan dengan mutu yang baik, tersedia dalam jenis dan jumlah yang sesuai kebutuhan pelayanan kefarmasian bagi masyarakat yang membutuhkan.

Secara khusus pengelolaan obat &perbekalan kesehatan harus dapat menjamin :

a. Tersedianya rencana kebutuhan obat &perbekalan kesehatan dengan jenis dan jumlah yang sesuai dengan kebutuhan pelayanan kefarmasian.

b. Terlaksananya pengadaan obat&perbekalan kesehatan yang efektif dan efisien

c. Terjaminnya penyimpanan obat &perbekalan kesehatan dengan mutu yang baik

d. Terjaminnya pendistribusian / pelayanan obat &perbekalan kesehatan yang efektif

e. Terpenuhinya kebutuhan obat &perbekalan kesehatan untuk mendukung pelayanan kefarmasian sesuai jenis, jumlah dan waktu yang dibutuhkan

f. Tersedianya sumber daya manusia dengan jumlah dan kualifikasi yang tepat

g. Digunakannya obat &perbekalan kesehatan secara rasional

     

Untuk mencapai tujuan tersebut, maka Pengelolaan Obat & perbekalan kesehatan mempunyai empat kegiatan yaitu :

a.  Perumusan kebutuhan (selection)

b.  Pengadaan (procurement)

c.  Distribusi (distribution)

d.  Penggunaan / Pelayanan Obat&perbekalan kesehatan (Use)

Masing-masing kegiatan di atas, dilaksanakan dengan berpegang pada fungsi manajemen yaitu Planning, Organizing, Actuating dan Controlling. Ini berarti untuk kegiatan seleksi harus ada tahap perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan dan pengawasan pengendalian, begitu juga untuk ketiga kegiatan yang lain.

Keempat kegiatan pengelolaan obat tersebut didukung oleh sistem manajemen penunjang pengelolaan yang terdiri dari :

a.  Pengelolaan Organisasi

b. Pengelolaan Keuangan untuk menjamin pembiayaan dan kesinambungan

c.   Pengelolaan informasi

d.  Pengelolaan dan pengembangan sumber daya manusia

Pelaksanaan keempat kegiatan dan keempat elemen sistem pendukung pengelolaan tersebut di atas didasarkan pada kebijakan (policy) dan atau peraturan perundangan (legal framework) yang mantap serta didukung oleh kepedulian masyarakat. 

Dalam pelaksanaannya ini kita tetap berharap bahwa negara/pemerintah pantas menyediakan/mengalokasikan anggaran yang memadai bagi sektor kesehatan ini.  Karena alokasi dana yang memadai akan berdampak pula terhadap penyediaan obat & perbekalan kesehatan dipelayanan kesehatan dasar.

Penyediaan dana yang tidak memadai akan berdampak pada kekurangan obat & perbekalan kesehatan dipelayanan kesehatan dasar baik di tingkat nacional maupun pada tingkat district/daerah. Atau secara umum dapat dikatakan bahwa penyediaan dana yang tidak memadai untuk pembangunan sektor kesehatan akan berdampak pada kualitas pelayanan kesehatan dasar, dimana pasien tidak mendapatkan pelayanan obat dan perbekalan kesehatan sebagaimana mestinya.

Pembahasan tentang Problematika Logistik Obat dan Perbekalan Kesehatan dalam bingkai analisis “Supply dan Quality Assurance” tidak hanya akan tuntas dibahas dengan pendekatan teori-teori perencanaan, pengadaan, distribusi, dan penggunaan obat dan perbekalan kesehatan. Demikian juga tentang Quality Assurance. Ketentuan GMP (Good Manufacturing Practices), GDP (Good Distribution Practices) – yang jika dijalankan secara konsisten - akan dengan mudah meneguhkan kondisi terjaminannya kualitas, khasiat, dan keamanan produk obat dan perbekalan kesehatan sampai ke tangan pengguna.

Karena, ketika Transparency International mengeluarkan Global Corruption Report 2012 dengan special focus:

“Corruption and Health” pembahasan tentang problematika logistik dan perbekalan kesehatan ternyata tidak lagi sesederhana problematika penatalaksanaan Supply dan Quality Assurance saja. Dibalik itu semua ada “pasar masalah” yang potensial menjadi awal terjadinya penyelewengan(suap menyuap dan korupsi) dalam pengadaan obat dan perbekalan kesehatan, khususnya di sektor pemerintah. Karakteristik yang unik dari pelayanan kesehatan dan obat – yang pada gilirannya menimbulkan kekhususan dalam perencanaan, pengadaan, distribusi, dan penggunaannya – memberikan kontribusi yang signifikan dalam membentuk regulasi yang ketat yang pada dasarnya bertujuan untuk menjamin keamanan dan keselamatan penggunanya (pasien), namun sekaligus menciptakan ruang yang leluasa untuk menciptakan “masalah” yang selanjutnya bertransformasi menjadi peluang terjadinya penyelewengan (korupsi dan penyuapan).

Penyelewengan di sektor kesehatan, khususnya dalam logistik obat dan perbekalan kesehatan, mempunyai magnitude dan dampak yang jauh lebih besar dan meluas  ketimbang hal yang sama di sektor lain. Implikasinya langsung kepada kesehatan masyarakat, nyawa manusia dan hak warga negara dalam memperoleh pelayanan kesehatan yang terjangkau dan memadai.

Dengan asumsi atas magnitude dan implikasi yang besar dan meluas inilah maka tinjaun terhadap penyelewengan dalam logistik obat dan perbekalan kesehatan ini menjadi penting. Namun, agar pembahasan tidak terfokus atau malah meluas menjadi pembahasan hukum, maka  dalam tulisan ini akan dibatasi hanya pada potensi penyebab terjadinya penyelewengan (korupsi dan penyuapan, implikasinya serta pembenahan yang harus dilakukan oleh komunitas kesehatan agar tujuan mulia dari pembangunan kesehatan dapat terwujud).

POTENSI PENYELEWENGAN(KORUPSI, SUAP DAN GRATIFIKASI) DI SEKTOR KESEHATAN

Pengertian korupsi berasal dari bahasa latin corruptio, corrumpere, yang secara harfiah berarti: kebusukan, keburukan, kebejatan, ketidakjujuran, dapat disuap, tidak bermoral, penyimpangan dari kesucian. Dalam pengertian hukum positif, pengertian korupsi, suap dan gratifikasi dapat dilihat dalam berbagai undang-undang tentang tindak pidana korupsi yang digunakan dalam pemberantasan korupsi pada beberapa negara di dunia. Substansinya adalah, jika dilihat dari sitem nilai, maka korupsi, suap dan gratifikasi merupakan perbuatan yang sangat tercela yang seharusnya tidak layak dilakukan oleh siapapun, dalam keadaan apapun dan karena sebab apapun. Sehingga hukum positif tentang korupsi dan pemberantasan korupsi pada beberapa negara di dunia menempatkannya dalam klasifikasi “extraordinary crime“, yang karena pelaku dan proses perbuatannya dilakukan oleh orang-orang yang “terpilih“ (karena jabatannya) dan dengan cara-cara yang “canggih“, maka pemberantasannya juga dilakukan dengan cara-cara yang “luar biasa“.

Sekedar untuk referensi&pengetahuan,! laporan Transparency International (TI) 2012 mengungkapkan terjadinya korupsi  sektor kesehatan di Kamboja. Di negara ini, korupsi sektor kesehatan menjadi penyebab mengapa investasi di bidang kesehatan tidak mampu memberikan hasil yang optimal kepada derajat kesehatan masyarakatnya. Dari penelitian yang dilakukan TI tahun 2011, terungkap bahwa korupsi terjadi di setiap level dalam sistem kehatannya. Bahkan sekitar 5 sampai 10 persen anggaran kesehatan negara tersebut sudah menguap sebelum diserahkan kepada Departemen Kesehatan dan seterusnya secara berturut juga menguap ketika anggaran kesehatan disalurkan ke tingkat provinsi, kabupaten, rumah sakit bahkan sampai ke klinik/CHC dan Health Post.

Jika kondisi di Kamboja diekstrapolasi ke dalam kondisi di negeri kita,  layak diduga akan merupakan “puncak gunung es“ dari besaran penyelewengan(korupsi dan penyuapan) yang mungkin dapat saja terjadi di sektor kesehatan negara kita yang masih di kategorikan negara fragyl di dunia?

KARAKTERISTIK SISTEM KESEHATAN DAN PELUANG PENYELEWENGAN

Transparency International (TI) menyoroti karakteristik yang ada dalam sistem kesehatan yang menyebabkan terbukanya peluang dan potensi terjadinya penyelewengan(korupsi), antara lain:

a.              An Imbalance of information

Karakteristik ini memperlihatkan adanya pengetahuan yang tidak seimbang antara tenaga kesehatan dengan pasien. Demikian juga pengetahuan dan informasi yang dimiliki perusahaan obat dan perbekalan kesehatan. Mereka lebih tahu dan menguasainya ketimbang pegawai negeri yang bertugas dan mempunyai kewenangan penggunaan anggaran kesehatan (Pimpinan Proyek, Kuasa Pengguna Anggaran, Panitia Pengadaan Barang dan Jasa, dan lain-lain). Sebaliknya, ketersediaan informasi tentang harga dan spesifikasi produk serta transparansi proses pengadaan barang dan jasa di sektor kesehatan ternyata mampu menekan terjadinya korupsi.

b.      The uncertainty in health market

Sulit dipastikan (dan tidak seorangpun pernah berharap) kapan akan sakit, suatu daerah terkena wabah atau apa penyakit/ wabah  yang akan diderita dan seefektif apa sebenarnya obat dan perbekalan kesehatan tersedia. Ketidakpastian ini menjadi salah satu penyebab munculnya peluang terjadinya korupsi. Pada kondisi tertentu, situasi yang dianggap “darurat” dapat menyebabkan pejabat pemerintah yang berwenang melakukan diskresi untuk pengadaan barang dan jasa yang tidak mengikuti ketentuan yang ada.

c.       The complexity of health system

Proses pengadaan barang dan jasa di sektor kesehatan melibatkan kelompok besar “pemain” yang saling jalin menjalin, sehingga mempersulit analisa informasi tentang obat dan perbekalan kesehatan. Hal ini pada akhirnya akan menyebabkan sulitnya mewujudkan transparansi, upaya deteksi kemungkinan adanya penyimpangan dan tindakan pencegahan korupsi. Hubungan dan “keterkaitan kepentingan” antara rekanan pengadaan obat dan perbekalan kesehatan dengan penyedia pelayanan kesehatan dan pengambil keputusan (pejabat pemerintah) seringkali “terasa ada, terkatakan tidak”.

Pejabat pemerintah, penyedia dan pelaksana pelayanan kesehatan (rumah sakit, oknum dokter, oknum farmasis), rekanan (supplier) dan masyarakat menghadapi bauran insentif yang kompleks yang memicu terjadinya korupsi dalam berbagai macam bentuk. TI menggambarkan berbagai bentuk korupsi di sektor kesehatan sebagai berikut:

a.              Embezzelement and Theft

Bentuk penggelapan anggaran kesehatan ini dapat terjadi di lingkungan pejabat pemerintah pusat maupun daerah atau di berbagai titik dimana anggaran tersebut dialokasikan (pengadaan barang dan jasa di tingkat pusat, provinsi, kabupaten dan kota, rumah sakit, puskesmas dan seterusnya). Bentuk korupsi lainnya adalah pencurian terhadap logistik obat dan perbekalan kesehatan di berbagai lapisan pelayanan kesehatan, serta digunakannya peralatan medis milik pemerintah untuk kepentingan pribadi dan atau untuk praktik swasta.

b.      Corruption in procurement

Adanya kolusi, suap dan kickbacks  dalam pengadaan barang dan jasa di sektor kesehatan pemerintah menyebabkan terjadinya penggelembungan anggaran, atau sebaliknya menyebabkan logistik obat dan perbekalan kesehatan yang diprogramkan tidak memenuhi spesifikasi yang ditetapkan. Di pihak lain, seringkali perencanaan dan investasi infrastruktur di lingkungan rumah sakit menghabiskan dana yang sangat besar dan peralatan medis berteknologi tinggi yang rawan korupsi.

c.       Corruption in payment system

Praktik korupsi juga mencakup manipulasi dan pemalsuan dokumen asuransi untuk kepentingan pasien tertentu, tagihan biaya perawatan yang tidak sah, manipulasi penggunaan obat dan alat kesehatan, memasukkan biaya perawatan pasien yang tidak dicakup oleh asuransi ke dalam cakupan asuransi dan pembiayaan atas pasien, obat dan alat kesehatan fiktif.

d.      Corruption in the pharmaceutical chain

Pengadaan dan penggunaan obat dan sediaan farmasi di sarana pelayanan kesehatan pemerintah menempati posisi yang sangat rawan bagi terjadinya praktik korupsi. Bentuknya dapat berupa pelanggaran etika pemasaran obat dengan memberikan insentif tertentu kepada institusi rumah sakit (untuk obat yang masuk dalam formularium rumah sakit/daftar pengadaan obat esensial) dan atau dokter (untuk prilaku peresepan yang menimbulkan insentif).

e.       Corruption at the point of health service delivery

Bentuk korupsinya bermacam-macam, seperti memberi atau menerima pembayaran “under-the-table” untuk pelayanan kesehatan yang seharusnya gratis, meminta pembayaran dengan menawarkan perawatan dan pelayanan yang khusus serta memberi atau menerima suap untuk kepentingan keluarnya izin, akreditasi dan sertifikasi bagi fasilitas pelayanan kesehatan.

Dalam tindak pidana korupsi di sektor kesehatan,  TI menengarai adanya lima aktor kunci yang karena penyalahgunaan kewenangan, tanggung jawab serta “moral hazard”nya dapat menimbulkan korupsi, yaitu: (1). Regulators (Pejabat Departemen Kesehatan, Anggota Parlemen, dan Supervisory commisions); (2). Payers (Organisasi Jaminan Sosial, Asuransi Kesehatan); (3). Health care providers (Rumah sakit, oknum dokter, oknum farmasis, oknum paramedis); (4). Patients; dan  (5). Suppliers (produsen peralatan medis dan perbekalan kesehatan serta perusahaan farmasi.

POTENSI PENYELEWENGAN (KORUPSI) DI SEKTOR KESEHATAN .

Dalam konteks terjadinya korupsi di sektor kesehatan, mengutip hasil kajian yang dilakukan oleh Transparancy International (TI), Secara politik Sistem Perencanaan dan Penyusunan Anggaran di Parlemen dapat berpotensi menimbulkan tindakan korupsi. Seperti di ketahui, secara politik dalam melaksanakan fungsi penganggaran dan pengawasannya, anggota Parlemen terlibat aktif dalam proses perencanaan dan penganggaran Anggaran Pendapatan Belanja Negara(APBN), dalam hal ini perencanaan dan penganggaran APBN di bidang kesehatan. TI menemukan beberapa kendala akibat kondisi ini, yaitu:

1. Potensi korupsi pada proses perencanaan dan penganggaran

Pembahasan Parlemen sampai pada satuan terkecil kegiatan, sehingga membuka peluang terjadinya konflik kepentingan anggota Parlemen terhadap kegiatan tersebut.

2. Kelemahan proses kerja

Kurangnya efisiensi dan efektifitas rapat dan debat yang kritis, produktif tentang alokasi anggaran pembangunan kesehatan.

3. Kelemahan kelembagaan

Kurangnya dukungan terhadap proses analisa oleh anggota Parlemen

Potensi terjadinya korupsi di sektor kesehatan juga dapat terjadi di kementerian dan lembaga negara sebagai Pengguna Anggaran yang mewujudkannya dalam bentuk berbagai program dan proyek pengadaan barang dan jasa. Potensi korupsi dapat terjadi di semua level, mulai dari pemerintah pusat, pemerintah daerah sampai dengan rumah sakit.

Pada dasarnya pemerintah seharusnya mengatur pengadan logistik obat dan perbekalan kesehatan di sektor pemerintah melalui suatu Regulasi atau SK Menteri tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah yang terintegrasi. Namun tetap saja peluang terjadinya korupsi dapat terjadi, utamanya berkisar di dua aspek, yaitu administrasi dan teknis.

Dalam masalah administrasi, metode pengadaan barang dan jasa dapat menjadi sumber potensial terjadinya korupsi, apakah dalam bentuk Tender maupun Penunjukan Langsung.

Alasan keterbatasan waktu, kedaruratan dan gagalnya proses tender dapat menjadi pilihan untuk tetap dilaksanakannya proyek pengadaan barang dan jasa dengan metode Penunjukan Langsung.

Dalam aspek teknis, penentuan spesifikasi teknis yang seharusnya menjadi kewenangan mutlak Pengguna Anggaran, namun akibat ”imbalance information” dan pengetahuan teknis pelaksana proyek terhadap produk obat dan perbekalan kesehatan yang relatif kurang, menyebabkan ketergantungan pada informasi dan data teknis dari rekanan menjadi sangat tinggi. Adanya kerjasama dalam penentuan spesifikasi teknis ini merupakan salah satu titik krusial terjadinya tindak pidana korupsi pengadaan barang dan jasa di sektor kesehatan. 

 Titik krusial lainnya adalah dalam penetapan Harga Perhitungan Sendiri (HPS)/ Owner Estimate (OE). Untuk mendapatkan hasil pengadaan barang, dalam hal ini logistik obat dan perbekalan kesehatan yang menguntungkan negara dengan kualitas barang yang dapat dipertanggungjawabkan, maka HPS harus dilakukan secara benar, berdasarkan informasi harga pada pasar yang bersaing, perhitungan pajak yang tepat dan biaya-biaya lainnya yang terkait langsung dengan pengadaan barang.

Pentingnya kredibilitas dan independensi Pengguna Anggaran dalam penentuan spesifikasi teknis dan HPS/ OE merupakan syarat mutlak terselenggaranya pengadaan logistik obat dan perbekalan kesehatan yang akuntabel. Kedua aspek ini  mempunyai peran strategis sebagai alat kontrol kualitas barang serta kewajaran harga yang ditawarkan rekanan.

Potensi korupsi lainnya yang mungkin belum akan tersentuh upaya pemberantasan korupsi adalah gratifikasi dalam pengadaan obat di rumah sakit (penentuan jenis dan merek obat yang di butukan di rumah sakit karena belum ada formularium rumah sakit) dan insentif yang diberikan perusahaan farmasi kepada oknum dokter dan oknum farmasis atas jasanya menuliskan resep untuk obat-obat produksi perusahaan farmasi tersebut.

Jika gratifikasi dan insentif ini terjadi di sarana pelayanan kesehatan swasta, mungkin ketentuan tentang pemberantasan korupsi akan sulit menyentuhnya. Yang jadi masalah adalah jika penentuan daftar obat esensial /formularium rumah sakit dan kolusi peresepan obat dengan perusahaan farmasi dilakukan di rumah sakit pemerintah dan oleh oknum dokter dan oknum farmasis yang berpraktik di sana. Maka Gratifikasi dan insentif ini merupakan praktik korupsi yang ”aromanya” sepertinya dapat tercium di institusi pelayanan kesehatan negeri ini?

PEMBERANTASAN PENYELEWENGAN (KORUPSI) DI SEKTOR KESEHATAN: HARAPAN KE DEPAN

Pada tahun 2012 dan ke depan, upaya pemberantasan korupsi  layak diduga akan lebih gencar dilakukan pemerintah “V gouverno constitusional”, baik oleh Procuradoria- Geral da República maupun Comisaun Anti Corupsaun(CAC).

Memberantas prilaku dan budaya korupsi memang bukanlah hal yang mudah. Di sektor kesehatan, karakteristik yang unik dan ”canggih” dari logistik obat dan perbekalan kesehatan serta pengadaaanya sering dijadikan justififikasi terhadap peyimpangan prosedur dan prilaku koruptif.

Upaya pemberantasan korupsi di sektor kesehatan membutuhkan komitmen dan kesadaran kolektif dari seluruh pemangku kepentingan. Kesadaran bahwa korupsi yang dilakukan di sektor kesehatan akan menimbulkan dampak berantai dan berkelanjutan bagi kualitas hidup dan derajat kesehatan masyarakat akan menjadi benteng hati nurani bagi pejabat di institusi kesehatan pemerintah untuk tidak melakukan korupsi, menerima suap dan gratifikasi.

Dalam sebuah obrolan ringan bersama teman-teman dari bagian pengadaan barang dan jasa (Team/Panitia Pengadaan Obat dan Perbekalan Kesehatan) di lingkungan Gudang Induk Obat & Perbekalan Farmasi Nacional, penulis pernah ”memprovokasi” mereka dengan mengatakan bahwa spirit dan konstruksi peraturan pelaksanaan pengadaan barang dan jasa (Pengadaan Obat dan Perbekalan Farmasi) yang mereka jadikan acuan sebenarnya bukanlah untuk melindungi mereka sebagai panitia, namun lebih cenderung melindungi atasan. Jika terjadi indikasi dan dugaan tindak pidana korupsi, merekalah yang pertama sekali menjadi sasaran. Dengan terkejut mereka mengatakan: ”Apa yang harus kami lakukan? Penulis mengatakan:

1. Catat setiap perintah, arahan atasan dan poin penting dalam notulensi rapat di buku harian. Demikian juga setiap lobby, approach dan preferensi atasan terhadap rekanan harus diingat, dicatat dan kalau perlu direkam.

2. Simpan semua dokumen berkenaan pengadaan barang dan jasa dan siapkan copynya untuk arsip pribadi jika dibutuhkan dikemudian hari.

Di pihak lain, ketika mengobrol dengan beberapa pejabat yang berhubungan dengan kebijakan dan pembuat keputusan Pengadaan Obat & Perbekalan Kesehatan, penulis mengatakan bahwa pada saat ini dan ke depan mereka harus lebih berhati-hati dalam proses pengadaan barang dan jasa , khususnya untuk logistik obat dan perbekalan farmasi karena staf dan bawahan mereka telah melakukan langkah-langkah seperti yang  disarankan di atas. Para pejabat tersebut bertanya: ”Mengapa harus demikian?

Penulis dengan lancang menjawab: ”Sama seperti Bapak-bapak, staf dan bawahan Bapak di panitia pengadaan barang dan jasa juga tidak mau anaknya mempunyai orangtua Koruptor”.

*Penulis adalah Apoteker/Farmaceuticos Timor Oan Tinggal di Bairropite - Dili.